Introdução ao Direito Financeiro

1 - CONCEITO

Direito Financeiro é um ramo do direito público que se dedica ao estudo e regulamentação da atividade financeira do Estado. Ele abrange um conjunto de regras e princípios que governam as questões relacionadas à gestão dos recursos públicos, incluindo receitas, despesas, orçamento e crédito público.

Em outras palavras, o Direito Financeiro trata de como o Estado arrecada seus recursos (receitas) por meio de impostos, taxas, contribuições etc., como ele os gasta (despesas) para financiar seus diversos setores e atividades governamentais, e como planeja e organiza o uso desses recursos por meio de um instrumento fundamental chamado orçamento público. Além disso, o Direito Financeiro também se ocupa das questões relacionadas à obtenção de empréstimos e financiamentos pelo Estado (crédito público) para atender a necessidades específicas ou enfrentar situações de déficits orçamentários.

Esse campo do direito é de extrema importância para garantir a estabilidade e a transparência nas finanças públicas, bem como para proteger o interesse público ao regular a forma como os recursos são utilizados em benefício da sociedade como um todo. As leis e normas do Direito Financeiro têm a finalidade de evitar abusos, corrupção e má gestão dos recursos estatais, promovendo o equilíbrio das contas públicas e o alcance dos objetivos sociais e econômicos do Estado.

2 - OBJETO

O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado, abrangendo todos os aspectos relacionados à gestão dos recursos públicos, tais como receita, despesa, orçamento e crédito público. Portanto, ele trata das normas e princípios que regem como o Estado arrecada, administra, gasta e planeja seus recursos financeiros.

A diferença entre o Direito Financeiro e o Direito Tributário está na abrangência dos temas que cada um trata. Enquanto o Direito Financeiro tem um escopo mais amplo, envolvendo toda a atividade financeira estatal, o Direito Tributário se concentra especificamente nas normas e princípios que regulam a instituição, arrecadação e fiscalização dos tributos.

Em outras palavras, o Direito Tributário é um ramo nascido do Direito Financeiro que, diante das especificidades das suas normas, se dedica exclusivamente à regulamentação dos tributos, como impostos, taxas e contribuições. Ele trata das regras que determinam quem deve pagar os tributos, qual o valor a ser pago, como os tributos devem ser cobrados e fiscalizados, e os direitos e obrigações dos contribuintes.​

Por sua vez, o Direito Financeiro vai além dos tributos e abrange todos os aspectos da gestão financeira do Estado, incluindo as despesas públicas, o orçamento, o crédito público e também os mecanismos de controle das finanças públicas, como os Tribunais de Contas, o controle externo e o sistema de controle interno de cada Poder.

Em resumo, o Direito Financeiro tem como objeto a atividade financeira estatal como um todo, incluindo a receita pública e as despesas públicas, bem como os mecanismos de controle financeiro, enquanto o Direito Tributário se concentra especificamente na regulamentação dos tributos e suas relações com os contribuintes.

3 - FONTE MATERIAL

A fonte material do Direito Financeiro é a própria ciência das finanças, que se ocupa do estudo da atividade financeira do Estado. Essa ciência tem um caráter informativo, teórico e especulativo, buscando entender e analisar os fenômenos relacionados à gestão das finanças públicas.

A ciência das finanças é uma atividade pré-normativa, ou seja, não tem como objetivo a elaboração de normas ou regras específicas, mas sim o estudo e a compreensão dos princípios, fenômenos e processos relacionados à atividade financeira estatal.

Seu objeto de estudo é amplo, englobando diversas questões, como a obtenção de receitas públicas, o planejamento e execução do orçamento, a alocação de recursos, a gestão da dívida pública, entre outros aspectos relevantes da administração financeira do Estado.

A ciência das finanças fornece as bases teóricas e conceituais que embasam as normas e princípios aplicados no Direito Financeiro. Essa ciência oferece subsídios para o estabelecimento de políticas e estratégias financeiras, permitindo uma melhor compreensão dos desafios e oportunidades enfrentados pelo Estado em relação à gestão dos recursos públicos.

Portanto, a ciência das finanças é essencial para o Direito Financeiro, pois é por meio dela que se desenvolvem as ideias, conceitos e teorias que embasam a legislação e as práticas financeiras do Estado. Seu caráter informativo e teórico contribui para uma melhor compreensão e aprimoramento das políticas e práticas financeiras, buscando sempre a eficiência, transparência e responsabilidade fiscal na gestão dos recursos públicos.

4 - FONTES FORMAIS

4.1 - Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal é a fonte formal mais importante do Direito Financeiro em um Estado democrático de direito. No texto fornecido, podemos identificar diversos dispositivos constitucionais que tratam diretamente de temas financeiros, constituindo o núcleo do Direito Financeiro no ordenamento jurídico brasileiro. Vamos analisar cada um desses pontos:

• Repartição de receitas tributárias (arts. 157 a 162): A Constituição estabelece as regras para a divisão das receitas provenientes dos tributos entre os entes federativos (União, estados, Distrito Federal e municípios). Essa repartição é fundamental para garantir a autonomia financeira dos entes e assegurar o financiamento adequado das suas atividades e competências;

• Empréstimos públicos (art. 163): O artigo 163 da Constituição estabelece as condições e limites para que o Estado possa contrair empréstimos, internos ou externos. Essas normas visam controlar o endividamento público, garantindo que a tomada de empréstimos seja feita de forma responsável e sustentável;

• Sistema Monetário (art. 164): Neste dispositivo, a Constituição trata do sistema monetário nacional, estabelecendo os princípios e regras para a emissão, controle e circulação da moeda no país. O objetivo é garantir a estabilidade e a eficiência do sistema monetário, fatores cruciais para a economia do país;

• Orçamento público (art. 165 a 169): A Constituição Federal dedica uma seção específica ao orçamento público, determinando as regras para sua elaboração, aprovação, execução e controle. O orçamento é uma peça fundamental do planejamento financeiro estatal, pois define as receitas e despesas previstas para um determinado período; e

• Fiscalização contábil, financeira e orçamentária (arts. 70 a 75): Esses dispositivos estabelecem a obrigação de órgãos e entidades públicas prestarem contas de sua gestão financeira, orçamentária e patrimonial. Além disso, definem os órgãos responsáveis pela fiscalização das contas públicas, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e os tribunais de contas estaduais e municipais.

Esses pontos da Constituição são apenas alguns exemplos da importância da Carta Magna como fonte formal do Direito Financeiro. Ela estabelece os fundamentos, princípios e normas essenciais para a organização e funcionamento do sistema financeiro estatal, garantindo a transparência, a responsabilidade e a adequada gestão dos recursos públicos. É nesse contexto que a Constituição Federal exerce um papel crucial na construção e manutenção de um Estado financeiramente equilibrado e comprometido com o bem-estar da sociedade.

4.2 - Leis complementares

As Leis Complementares possuem um papel específico no Direito Financeiro, por força dos arts. 161, 163 e 165, § 9º, da CRFB de 88. A principal característica dessas leis é a sua finalidade de veicular normas gerais, ou seja, regras que estabelecem princípios e diretrizes fundamentais aplicáveis a uma determinada matéria, no caso específico, relacionadas ao campo financeiro. 

Essas normas gerais tratam de temas que são relevantes para todo o país e que precisam de uma regulamentação uniforme e padronizada para garantir a harmonização entre os entes federativos (União, estados, Distrito Federal e municípios). Por isso, a Constituição atribui à União a competência para editar as Leis Complementares.

Dentre as Leis Complementares mais relevantes no Direito Financeiro brasileiro, destacam-se

• Lei nº 4.320/1964: legislação fundamental no Direito Financeiro brasileiro que estabelece normas gerais sobre orçamentos e balanços da União, estados, municípios e do Distrito Federal., regulamentando todo o ciclo orçamentário e técnicas de contabilidade pública. Seu objetivo é padronizar e trazer clareza aos conceitos e procedimentos técnicos relacionados a receitas e despesas públicas, além de contemplar as fases das despesas. Recepcionada como Lei Complementar, regulamenta, em parte, o art. 165, §9º, I, II e III da CRFB de 88. 

• Lei Complementar nº 101/2000: conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é uma legislação que estabelece normas de finanças públicas com foco na responsabilidade na gestão fiscal. A LRF tem como preocupações principais a renúncia de receita, o equilíbrio das contas públicas por meio de um planejamento adequado e a promoção da transparência nas finanças do Estado. No que tange às despesas públicas, a LRF enfatiza a limitação dos gastos com pessoal. Além disso, a lei regula a dívida fundada e as operações de crédito do Estado. A LRF regulamenta especialmente o art. 163 da Constituição Federal, que trata das normas gerais de finanças públicas, mas também abrange outros dispositivos constitucionais, como o art. 169 (que trata das despesas com pessoal) e o art. 250 (que trata do Fundo do Regime Geral de Previdência Social - RGPS). Ademais, a LRF aborda, em parte, o §9º, I e II, do art. 165 da Constituição, que trata das normas gerais das leis orçamentárias. Com suas disposições, a LRF busca assegurar a responsabilidade fiscal, a transparência e o controle adequado das finanças públicas, contribuindo para uma gestão equilibrada e sustentável dos recursos estatais.

A diferenciação entre normas gerais veiculadas por lei complementar e normas que não precisam dessa natureza decorre da repartição de competências legislativas entre os entes federativos. Quando uma norma atinge o poder de legislar dos demais entes, ela precisa ser estabelecida por lei complementar para garantir sua supremacia e aplicação uniforme em todo o território nacional.

No entanto, nem todas as normas de direito financeiro precisam ser veiculadas por meio de lei complementar. Há questões específicas e de interesse único da União que podem ser tratadas por leis ordinárias ou outras espécies normativas. Assim, a exigência de lei complementar se restringe às matérias que envolvem a repartição de competências e afetam a esfera de atuação dos demais entes federativos.

Em resumo, as Leis Complementares são uma importante fonte formal do Direito Financeiro, responsáveis por estabelecer normas gerais de alcance nacional nessa área. Elas cumprem um papel fundamental na harmonização e organização das finanças públicas do país, garantindo a transparência, responsabilidade fiscal e o correto uso dos recursos públicos em benefício da sociedade.

4.3- Leis ordinárias

As Leis ordinárias são uma importante fonte formal do Direito Financeiro, comumente utilizadas no âmbito de cada ente federativo (União, estados, Distrito Federal e municípios) para tratar de questões específicas relacionadas à gestão financeira. Dentre as principais leis ordinárias no campo financeiro, destacam-se o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

• Plano Plurianual (PPA): O PPA é uma lei de médio prazo que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para um período de quatro anos. Ele é elaborado no primeiro ano de cada mandato presidencial e deve ser apreciado e aprovado pelo Poder Legislativo. O PPA é fundamental para o planejamento estratégico do governo, orientando as políticas públicas e projetos de investimento durante o período de sua vigência.

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): A LDO é uma lei anual que estabelece as diretrizes e as prioridades para a elaboração do orçamento público do próximo exercício financeiro. Ela serve como uma ponte entre o PPA e a LOA, fornecendo as bases para a elaboração do orçamento anual, inclusive estabelecendo as metas fiscais a serem atingidas pelo governo no ano seguinte.

• Lei Orçamentária Anual (LOA): A LOA é a lei que estima a receita e fixa a despesa para o exercício financeiro seguinte. Ela detalha como os recursos serão alocados entre os diferentes órgãos e programas governamentais, de acordo com as diretrizes estabelecidas no PPA e na LDO. A LOA precisa ser aprovada pelo Poder Legislativo antes do início do novo exercício financeiro.

Essas três leis ordinárias são fundamentais para o funcionamento adequado do sistema orçamentário e financeiro do Estado. Elas permitem o planejamento e o controle das ações governamentais, garantindo que os recursos públicos sejam utilizados de forma eficiente, transparente e em consonância com as políticas públicas definidas pelo governo.

Além do PPA, LDO e LOA, as Leis Ordinárias também são utilizadas para tratar de outras questões financeiras específicas, como a instituição ou alteração de tributos, a concessão de benefícios fiscais, a autorização para contrair empréstimos, entre outras matérias relevantes para a área financeira do Estado. Sua utilização se dá em âmbito federal, estadual e municipal, de acordo com a competência legislativa de cada ente federativo.

4.4 - Medidas provisórias

As Medidas Provisórias (MPs) são uma fonte formal do Direito Financeiro no Brasil, no entanto possuem uma ampla limitação por força do art. 62, §1º, I, d, e III, da Constituição Federal, que veda expressamente à edição de Medidas Provisórias relativas as leis orçamentárias, com excessão da abertura de créditos extraordinários, e em temas que sejam objeto de lei complementar (LC).

Um exemplo de MP no âmbito do Direito Financeiro é a MP 2.170-36/2001, que dispõe sobre a administração dos recursos de caixa do Tesouro Nacional. Nesse caso específico, a MP foi editada para tratar de uma questão financeira específica e teve como objetivo estabelecer normas para a gestão e movimentação dos recursos financeiros do Tesouro Nacional.

Em resumo, as Medidas Provisórias podem ser consideradas uma fonte formal do Direito Financeiro, porém, elas possuem um alcance limitado nessa área devido à vedação constitucional em matérias financeiras e orçamentárias. Sua utilização é restrita a casos de urgência e imprevisibilidade, quando é necessário um instrumento ágil para alocar recursos e atender demandas emergenciais do Estado.

4.5 - Leis Delegadas

A Constituição Federal permite a edição de lei delegada, como previsto em seu art. 68. No entanto, essa possibilidade é restringida e não se aplica a todas as matérias. O texto da Constituição veda expressamente a delegação em relação a algumas áreas específicas, incluindo os temas objetos de Lei Complementar, bem como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme mencionado no "caput" do art. 68, bem como no §1º, III, do referido artigo.

Portanto, embora exista a possibilidade de lei delegada, a restrição constitucional torna inviável a utilização dessa modalidade legislativa para tratar de temas cruciais relacionados ao planejamento e à execução do orçamento público, como o PPA, a LDO e a LOA. Essas leis devem ser elaboradas e aprovadas pelo Poder Legislativo, garantindo a devida participação, controle e transparência no processo orçamentário.

4.6 - Resoluções do Senado Federal

As Resoluções do Senado Federal têm sua previsão no art. 52, V, VI, VII, VIII e IX, da Constituição Federal (CRFB). O Senado possui competência privativa para deliberar sobre várias questões relacionadas às operações de crédito dos entes federativos (União, estados, Distrito Federal e municípios).

Entre as competências do Senado relacionadas a operações de crédito, destacam-se:​​

• autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

• fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

• dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

• dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno

• estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

 Essas competências atribuídas ao Senado visam garantir a responsabilidade fiscal e o equilíbrio das contas públicas no país, evitando o endividamento excessivo dos entes federativos. O Senado exerce um papel fundamental na autorização e controle das operações de crédito, tanto externas quanto internas, realizadas pelos diversos níveis de governo.

​As Resoluções do Senado Federal são instrumentos normativos utilizados para formalizar essas deliberações, estabelecendo limites e condições para o endividamento público, bem como autorizando operações financeiras de interesse dos entes federativos.

​Dois exemplos de Resoluções do Senado Federal relacionadas a operações de crédito são a RSF 43/2001 e a RSF 48/2007. Essas resoluções tratam de limites e condições para as operações de crédito dos entes federativos e têm como objetivo garantir a sustentabilidade fiscal e a transparência nas finanças públicas.​

Em resumo, as Resoluções do Senado Federal são instrumentos importantes para o controle e a regulamentação das operações de crédito dos entes federativos, contribuindo para a estabilidade financeira e o cumprimento das responsabilidades fiscais em todo o país.

4.7 - Resoluções do Congresso Nacional

As Resoluções do Congresso Nacional são uma fonte formal de direito financeiro que tratam de normas de organização interna e procedimentos do próprio Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Essas resoluções são aprovadas pelas Casas do Congresso e têm efeito normativo.

Elas são utilizadas para regulamentar questões administrativas, regimentais e de funcionamento interno do Legislativo, incluindo aquelas relacionadas ao processo orçamentário.

Um exemplo é a Resolução 01/2006, que trata da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional e da tramitação das matérias orçamentárias sob sua responsabilidade.​

A Comissão Mista de Orçamento é responsável por analisar e dar parecer sobre o projeto de lei orçamentária, além de acompanhar a execução orçamentária e fiscalização financeira.

A Resolução 01/2006 estabelece regras para o funcionamento da CMO, como a forma de eleição do seu presidente, a composição da comissão, os procedimentos para a tramitação dos projetos de lei orçamentária e a atuação da comissão em relação ao acompanhamento e fiscalização das finanças públicas.

Essas resoluções, por serem instrumentos normativos internos do Congresso Nacional, têm o objetivo de organizar e agilizar o processo legislativo, permitindo um melhor funcionamento das atividades legislativas, especialmente no que se refere ao orçamento público.

Portanto, as Resoluções do Congresso Nacional, como a mencionada Resolução 01/2006, são fontes relevantes de direito financeiro que disciplinam o processo orçamentário e de fiscalização no âmbito do Poder Legislativo brasileiro, contribuindo para uma gestão mais eficiente e transparente dos recursos públicos.

4.8 - Fontes formais secundárias​

As fontes formais secundárias do Direito Financeiro referem-se aos diversos instrumentos jurídicos que complementam e detalham as normas estabelecidas pelas fontes primárias, como a Constituição, as leis, as emendas constitucionais e as leis complementares. Essas fontes secundárias desempenham um papel importante na operacionalização e aplicação das normas financeiras, fornecendo orientações específicas para sua execução.

• Decretos regulamentares: Os decretos regulamentares são atos emitidos pelo Poder Executivo que têm como objetivo detalhar e especificar as normas estabelecidas pelas leis e outras fontes primárias. Eles possuem a finalidade de implementar e executar as disposições legais, tornando-as mais operacionais e aplicáveis.

• Atos normativos complementares: São outros tipos de atos normativos emitidos pelas autoridades competentes com a finalidade de complementar e detalhar aspectos específicos das normas financeiras. Esses atos podem ser portarias, resoluções, instruções normativas, entre outros, emitidos por órgãos como ministérios, secretarias e agências reguladoras.

• Decisões administrativas e judiciais: Além das leis e regulamentos, as decisões administrativas, inclusive as decisões dos Tribunais de Contas, e do Poder Judiciário também são fontes secundárias relevantes no Direito Financeiro. 

• Atos negociais: Os atos negociais, como convênios e acordos, são importantes instrumentos para a cooperação entre os entes federativos, possibilitando a execução de políticas públicas compartilhadas e o repasse de recursos financeiros. Esses instrumentos estabelecem as condições e obrigações das partes envolvidas, buscando garantir a eficiência e a transparência na gestão dos recursos públicos.

Em resumo, as fontes formais secundárias do Direito Financeiro são os instrumentos normativos e decisões que complementam e detalham as normas estabelecidas pelas fontes primárias. Essas fontes secundárias são essenciais para a operacionalização e aplicação das normas financeiras, proporcionando maior clareza, eficiência e transparência na gestão dos recursos públicos.

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